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조선국왕의 경호실, 선전관청(宣傳官廳)안병일 글로벌사이버대 겸임교수
  • 시민일보
  • 승인 2019.04.09 17:17
  • 입력 2019.04.09 17:17
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▲ 안병일 글로벌사이버대 겸임교수
행정사에 있어서 제도사는 현대행정의 연원을 찾아내고, 여러 정책들의 원인요소를 밝히려는 노력의 일환으로 시도되고 있다. 아울러 앞으로 전개될 미래의 행정 모습을 알기 위하여 오랜 과거로부터 진행되고 있는 행정의 법칙성, 예외성을 찾으려는 것이다.
 
행정 담당자는 물론 행정 연구자들 모두가 관련분야의 행정사를 알아야만 올바른 이해와 처방을 할 수 있다고 보여 진다.
 
따라서 행정제도사는 단순히 행정제도의 연구에 머물지 않고 국가지배체제나 사회구조 해명에도 공헌한다는 점에서 그 의의가 매우 크다고 하겠다.
 
행정제도의 연구는 어느 시대를 막론하고, 그 시대의 정치적 사회적 구조를 이해하는데 있어 상당한 중요성을 가지고 있는 것이다.
 
선전관청(宣傳官廳)은 시기마다 차이는 있지만 6명의 승지를 둔 승정원(承政院)과 비슷하게 보통 8명의 선전관으로 이루어지는 작은 기구에 불과하였다.
 
그러나 조선시대 500년간 장구한 역사를 통하여 형성되어 간 과거 우리나라 정치체제에 있어서 그 정점을 이루는 국왕을 측근에서 승전(承傳), 입직, 시위(侍衛)업무를 관장하는 기관으로서 선전관청이 차지하는 위치는 왕명출납을 담당한 승정원과 매우 중요한 위치를 차지하고 있다.
 
선전관청의 기능을 이해한다는 것은 과거 우리나라 정치체제 또는 정치기능의 중요한 단면을 이해하는데 크게 도움이 될 것이다.
 
아울러 어느 시대이거나 문화는 사상에 영향을 미치게 되고, 사상은 곧 이념화되어 민족의 정체성을 결정하는데 중요한 요소로 작용한다.
 
일반적으로 사회구성원 전체의 사상이나 이념도 중요하지만 그 중에서도 지도자(지배자, 리더)와 지도자 집단이 갖는 사상과 이념은 사회 전반에 미치는 영향이 막중하기 때문에 더욱 중요하다.
 
따라서 인사행정이론 측면에서 볼 때, 선전관은 정책의 집행과 전달, 국왕의 호위를 책임지는 특수한 참모조직으로 성격 지을 수 있다. 그렇기 때문에 문무관이 함께 임명될 수 있었던 것이다.
 
현대의 참모조직이 주로 정책결정을 보좌하는 조직이라는 점과 비교하면 그 성격이 매우 다름을 알 수 있다. 참모조직이라는 것은 수장의 권력을 강화하고 보좌하는 조직이라는 점에서는 공통점을 찾을 수 있다.
 
조선조의 행정사 중 제도사에 관한 연구는 군사제도사·병종(兵種)제도사 등의 분야에서 상당한 성과를 거두었다. 그 성과는 많은 학자들에 의하여 이루어졌으며, 이들의 연구에 의하여 조선조 제도사의 대체적인 윤곽이 밝혀졌다(남도영, 1996; 이성무, 1981; 이태진, 1968; 차문섭, 1982).
 
지금까지 조선시대 군사제도사적인 면에서는 앞에서 언급한대로 상당한 연구가 진척되어 어느 정도 면모가 밝혀졌으나, 선전관에 대하여는 아직까지 구체적인 연구 성과가 부족한 실정이다.
 
선전관에 대한 서술은 김운태(1981), 정시채(1986), 이성무(1981), 이홍직(1974), 유홍렬(1980) 등에 의하여 간략하게 소개 되었을 뿐이고, 본격적인 연구는 안병일(1987)에 의하여 이루어졌으며, 그 후 박홍갑(1990), 장필기(2001) 등에 의하여 선전관에 대한 대체적인 윤곽이 밝혀졌다.

또한 승지(承旨)와 선전관의 상호비교를 통하여 선전관청의 운영과 기능을 살펴봄으로써 조선왕조의 선전관이라는 친위무관(親衛武官) 참모조직에 대한 새로운 사실을 도출하고, 선전관청에 관한 학문적인 이론을 새롭게 정립하는데 의의가 있다.
 
따라서 선전관청의 설립배경과 직제, 선전관의 임면, 근무평정, 근무규정, 신분적 지위, 경제적 대우 등을 살펴봄으로써, 이를 통해 선전관과 승지의 비교를 통하여 조선시대 친위무관 참모조직 제도를 살펴보는데도 의의가 있다.
 
선전관제가 고려 말의 선전소식이 조선조로 계승된 것으로 보여 진다. 조선조에 와서는 세조실록, 경국대전, 연산군일기에 선전관청이 보이는 것으로 보아 적어도 세조대에 선전관청이 설치 운영되었다.
 
선전관청의 설치시기가 명확하지 않은 까닭은 다음의 내용을 보아 알 수 있다. 경국대전 병전 경관직조에는 선전관에 대한 내용이 전혀 없고, 번차도목에만 양도목 체아록자로 규정되어 나타나고 있기 때문이다.
 
그래서 일부 학자들은 선전관이 정식 관제 밖에 있었기 때문에 『경국대전』에서 찾아 볼 수 없다고 하고 있다. 선전관이 세조부터 중종 5년경까지는 문반도, 무반도 아니었으며 무반으로 된 것이 중종 23년경이기 때문에 경국대전의 이전 경관직조나 병전 경관직조 어느 쪽의 관제로 넣지 못하고 번차도목을 활용하였던 것이다.
 
선전관청의 직제에 있어서 정원은 세조 3년에는 15명이었으나 성종, 중종시기에는 8명의 선전관이 실무를 담당하였으며, 영조시기에는 21명의 선전관 전원이 실무를 담당했으나 정조시기에는 24명의 선전관 중 8명이, 고종시기에는 25명의 선전관 중 8명만이 실직의 임무를 수행하였다.
 
직제에 있어서 겸선전관은 세조대에 베풀어 졌으며, 겸선전관제의 실시는 관직후보자의 사환욕을 관직수와 녹봉이 제한된 상황에서 효율적으로 충족시키는 방편으로 겸선전관제를 설치 운영하였다.
 
이렇게 설치된 선전관은 세조의 지원 속에서 후손들에게 음직을 부여하는 조치를 취하였으며, 비록 품계는 높지 않았으나 서반직 중에서 유일하게 청요직으로 불리는 관직으로서 왕의 측근에서 근시하였기 때문에 서반승지로 호칭되는 등 양반관료사회에서 상당한 지위를 확보하였다.
 
당시 문관 우위의 사회 속에서 무반이 청요직으로 간주되기가 어려웠던 상황을 감안한다면 선전관의 위상은 상당하였던 것이다.
 
선전관의 임명은 문과출신자 또는 무과 출신자, 취재, 문음 출신자 등 현실적 여건에 따라 임명하였으며, 도목은 정조 시기에는 양도목을, 영조 시기에는 4도목을 실시하였는데 선전관이 근시하는 직인 관계로 난잡해서는 되지 않기 때문에 무용인을 교체하기 위하여 1년 4도목을 실시하였다.
 
따라서 선전관 입사자의 신분도 시대적 성격에 따라 변했던 것은 당연한 일로, 무과출신자나 문과출신자를 중심으로 입사시키는 경우도 있었고, 문벌이 강화된 16세기 이후에는 문음 출신들이 대거 선전관으로 입사하였다.
 
선전관 출신의 승진과정을 보면 선전관에 선발되어 6품관이 된 후 6조의 낭관에 발탁되고, 외직으로는 북도 여러 고을의 수령을 거친 후 승지, 방어사, 수사에 이르기까지 승진하기도 하였다.
 
이와 같이 선전관 출신들이 요직으로 이동되었는데, 이는 국왕의 절대적인 신임에서 비롯되었다고 볼 수 있고, 역으로 보면 국왕 또한 이들로부터 신망을 얻어야 견고한 숙위가 가능하였을 것이다.
 
선전관의 임무는 시기에 따라 금군 및 군사출납, 치안, 감찰, 전세수납 등을 수행하였으며, 주된 임무는 승전, 입직, 시위, 적간, 군령(軍令-형명, 계라, 신전)업무 등이다.
 
선전관의 임무를 각 사무별로 신전선전관, 승전선전관, 계라선전관 등으로 분류 되어 있으나 차이점은 지금까지 알려져 있지 않고, 실록에도 어떠한 임무를 담당 하였는지에 대한 기록이 없는 관계로 자세히는 밝힐 수는 없다.
 
다만 선전관에게 각 임무가 맡겨져 직능이 세분화 되어 국왕을 측근에서 모시는데 유리하게 하였던 것으로 생각된다.
 
이와 같은 승전선전관, 신전선전관, 계라선전관 등의 명칭은 직능을 세분화하기 위하여 사용한 것이지 독립된 관직명은 아니며, 독립된 관직명은 선전관 중 행수선전관이다.
 
고려 말부터 설치 운영되어 온 선전관이 갑오경장 시 시어로 변경되어 시종원에 속하였고, 광무 4년(1900)에 우시어청을 설치하여 선전관청의 임무를 계승하였으며, 폐지는 순종원년(1907) 관제 개정 시이다.
 
선전관은 국왕 자신의 신변보호와 왕권의 신장 내지는 강화를 위한 하나의 조치였으며, 중앙집권제의 강화라는 정치적인 의도와 밀접한 관련 하에서 설치 운영되었던 제도 중 핵심을 이루는 기구였다.

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